Notícias Jurídicas Retiradas do Site CONJUR
Link do post original ao final da notícia.
Onze anos. Esse foi o intervalo entre o pedido de licença para perfurar um único poço exploratório no bloco FZA-M-59, na bacia da Foz do Amazonas (Margem Equatorial), protocolado em 2014 até a licença de operação, emitida em 20 de outubro de 2025. Durante esse tempo, o mesmo objeto foi examinado por diferentes órgãos de administração ativa e de controle: a área técnica e a presidência do Ibama, os ministérios do Meio Ambiente e de Minas e Energia, a Advocacia-Geral da União, a câmara federal de conciliação, o Ministério Público Federal, os ministérios públicos do Amapá e do Pará e o Judiciário. Foram 11 anos apenas para autorizar uma pesquisa, não a produção de petróleo, já que o processo visava apenas verificar a existência de jazidas.
Não questiono a demora do processo de licenciamento em si, que foi efeito reflexo do percurso, nem a prudência necessária para o tema. Destaco o caso para evidenciar dois graves problemas do processo decisório na administração pública brasileira, que o episódio ilustra à perfeição: a cacofonia organizatória e de controles, por um lado, e entropia administrativa, por outro.
Entendo que as questões suscitadas por esse caso concreto não são isoladas. São sintomas de problemas estruturais. E sugiro que a resposta a este estado de coisas passa pela experimentação administrativa, pela institucionalização do instrumento da “prevenção administrativa” e por uma valorização do papel da advocacia pública consultiva.
Cacofonia, na música, é o ruído de instrumentos que tocam ao mesmo tempo partituras diferentes. Na administração pública, é a atuação simultânea de múltiplas instâncias sobre o mesmo objeto, sem plano comum, ordem de entrada ou direção.
Radicalmente plural, a administração pública brasileira é policêntrica no plano horizontal (em cada unidade federativa) e vertical (entre diferentes unidades federativas) e caracterizada por uma lógica centrífuga de demarcação de espaços de poder: órgãos autônomos, mesmo integrando uma mesma administração direta, são ciosos em manter discursos isolados de independência.
A pluralidade, por si só, não é o problema. O que é problemático é a ausência de técnicas de coordenação e coesão eficazes, um estado que se opõe ao princípio da eficiência e ao dever de duração razoável do processo (artigo 5º, LXXVIII, da CF).
A cacofonia pode manifestar-se de duas formas principais:
1. Cacofonia de controles: diferentes instâncias exigem as mesmas informações e repetem diligências, sem prevenção, sem concentração procedimental ou compartilhamento de resultados, operando em “paralelo cego”;
2. Cacofonia de competências: órgãos se sobrepõem, agem em silos e transferem ao cidadão, aos empreendedores e aos gestores o ônus de percorrer o labirinto orgânico. O processo “passeia” de A para B e de B para C, cada etapa com seu tempo, sua linguagem e seu poder de veto.
Entropia é, noutro giro, problema diacrônico. Na física, mede a tendência dos sistemas fechados à desordem no decorrer do tempo. Na administração, é a degradação da ordem organizativa: o aumento da incerteza e da complexidade na identificação sobre qual norma vale e qual órgão decide.
Experimentar não significa adicionar ainda mais vozes ao coro ou reforçar a cacofonia. A cacofonia é pluralismo sem regência; a entropia é a sedimentação normativa sem sistematização e avaliação. A experimentação viabiliza o pluralismo com método, prazo, delimitação de competências e controle. Além disso, ajusta-se às regras de conexão de que o sistema necessita para funcionar.
Entre as regras de conexão entre órgãos e processos decisórios uma merece ser instituída com urgência: a prevenção administrativa.
A prevenção judicial concentra o debate do litígio, evita contradições, economiza atos e, sobretudo, opera por critério objetivo: nenhum juiz precisa concordar em ceder a causa. Se essa técnica funciona entre juízes autônomos sem violar a independência da magistratura, não há razão para rejeitá-la no plano administrativo, ao menos dentro de cada unidade da Federação.
Sugiro quatro diretrizes para testar em projetos-piloto experimentais antes de qualquer generalização:
1. Instância preventa de controle: a primeira a instaurar procedimento sobre o mesmo ato ou empreendimento conduz a instrução; as demais acompanham e recebem as provas.
2. Pedido único de informações, respondido uma só vez num repositório comum aos controladores.
3. Decisão coordenada obrigatória quando o mesmo empreendimento depender de vários órgãos em divergência, com prazo e silêncio translativo para o omisso.
4. Prevenção consultiva: a divergência jurídica entre órgãos sobre o mesmo objeto deve chegar à advocacia consultiva antes da decisão final, e não depois do impasse.
O debate sobre o sucessor do DL 200 é a oportunidade que não deve ser perdida. Certamente não deve ser produzida mais uma lei holística e principiológica que acrescente novas camadas ao sedimento normativo, mas uma lei básica de regras objetivas de prevenção e coesão, cláusulas abertas de experimentação e novas soluções práticas para a complexidade da administração do século 21. No entanto, como sempre, antes de legislar em definitivo, convém avaliar novas possíveis respostas processuais e organizatórias e agitar o inédito. Antes de uniformizar, é preciso ouvir se a orquestra está afinada e confiar a alguém a batuta para a coesão.
