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Toda política de transferência de renda opera sob restrição orçamentária, e isso é trivial. O programa Bolsa Família não é exceção: o número de famílias atendidas é limitado pela dotação anual, e cabe à Secretaria Nacional de Renda de Cidadania estabelecer metas, propor o orçamento e definir quotas por município. São limitações logicamente necessárias em qualquer programa focalizado, e nada há de ilegítimo nelas.
O índice máximo de 16% de famílias unipessoais por município não pertence a essa categoria. Introduzido no artigo 6º, § 2º, da Portaria MDS 897/2023 pela Portaria MDS 911, de 24 de agosto de 2023, ele não é teto de gasto nem contingente global: é regra de composição familiar, dirigida exclusivamente às famílias de um só integrante e motivada por preocupação específica — a suspeita de fracionamento artificial de núcleos no Cadastro Único para multiplicar benefícios. Seu objeto não é quanto se gasta, mas quem, entre os elegíveis, pode entrar.
A distinção é decisiva. Restrição orçamentária alcança, por natureza, todo o programa. Regra de composição alcança apenas o comportamento cadastral que pretende coibir. Confundir as duas — tratar o índice de 16% como se fosse limite de despesa — é o que tem permitido estendê-lo a situações que ele não disciplina.
A validade da trava chegou à Turma Nacional de Uniformização e foi decidida no Tema 379 (PUIL 0044230-77.2023.4.05.8300/PE), julgado em 3 de dezembro de 2025, por voto de desempate, redator para o acórdão o juiz federal Ivanir César Ireno Junior, vencidos o relator, juiz federal Paulo Roberto Parca de Pinho, e outros cinco julgadores. Fixou-se a seguinte tese:
“A partir da vigência do art. 12-A da Lei 14.601/2023 (incluído pela Lei 15.077/2024), do art. 2º, § 3º, da Lei 15.077/2024 e do art. 6º, § 3º, IX, da Portaria MDS 897/2023 (com a redação dada pela Portaria MDS 1.003/2024), é legal a imposição de um índice máximo de famílias unipessoais por município como condicionante para o ingresso no Programa Bolsa Família.”
O enunciado é duplamente delimitado: no tempo, porque condiciona a legalidade à vigência de diplomas todos posteriores a dezembro de 2024; e no objeto, porque qualifica a restrição como condicionante para o ingresso. Nada há na tese sobre restabelecimento, reingresso ou manutenção de benefício — e precedente vinculante não se estende por analogia a hipótese não julgada.
Vale registrar que o caso paradigma era, ele próprio, de restabelecimento: benefício suspenso em março de 2023 sob alegação de vínculo empregatício que se provou insubsistente. O pedido foi julgado parcialmente procedente, mantendo-se a sentença de procedência por irretroatividade da norma restritiva.
O roteiro é conhecido. A família — quase sempre unipessoal, quase sempre em extrema pobreza — recebia o benefício regularmente. Sobrevém averiguação cadastral e o pagamento é bloqueado. A pessoa comparece ao Cras, atualiza o Cadastro Único, sana a pendência. Nada disso basta: informa-se que o retorno depende de o município apresentar taxa de unipessoais inferior a 16% — e que o percentual foi ultrapassado. O benefício não volta.
Note-se a inversão. O motivo original do bloqueio desaparece — o vínculo não existia, o cadastro foi atualizado, a inconsistência era do sistema. Mas o beneficiário não retorna, porque, no intervalo entre o bloqueio indevido e a regularização, passou a incidir uma regra pensada para outra coisa: a fila de entrada.
Quatro razões afastam, nessa hipótese, a incidência da trava.
A primeira é literal. A tese fala em condicionante “para o ingresso”. O artigo 12-A manda observar índice máximo de famílias unipessoais “inscritas” no programa. E a própria União, no ofício-padrão com que instrui suas contestações, descreve a norma nestes termos: enquanto a taxa se mantiver igual ou superior a 16%, “ficarão impedidas de ingressar no PBF novas famílias unipessoais domiciliadas no município”. Nenhum desses enunciados autoriza excluir — ou manter excluído — quem já estava dentro.
A segunda é sistemática. A Lei 14.601/2023 conhece e nomeia o retorno ao programa como categoria autônoma: o artigo 6º, § 3º, confere prioridade de reingresso às famílias que se desligarem voluntariamente e às desligadas ao fim dos 24 meses da regra de proteção; o § 4º submete essas famílias aos requisitos de ingresso. Se o legislador distinguiu ingresso e reingresso, e submeteu ao regime de entrada apenas duas hipóteses expressas — nenhuma delas o afastamento por bloqueio administrativo indevido —, o silêncio não pode ser suprido por portaria.
A terceira é aritmética, e é a mais decisiva. A família que já era beneficiária integrava a base de cálculo do percentual municipal. Seu retorno não amplia a taxa: apenas a recompõe ao patamar anterior ao afastamento indevido. A trava existe para racionar novas entradas em um universo cujo estoque já contemplava aquela família. Aplicá-la ao restabelecimento converte instrumento de contenção de fluxo em mecanismo de expurgo — resultado que nenhum ato normativo autoriza.
A quarta é de imputação. O afastamento decorreu de ato administrativo depois reconhecido indevido. Fazer o administrado suportar, sob a forma de perda definitiva do benefício, as consequências de falha imputável ao Estado inverte a lógica da responsabilidade administrativa. Há ainda um incentivo perverso: quanto mais demorada a regularização, maior a chance de o município haver atingido o teto no intervalo — o que transforma a própria ineficiência estatal em causa de extinção do direito.
Aqui está o ponto que a advocacia pública e privada precisa distinguir com cuidado. As decisões que afastam a trava em pedidos de restabelecimento apoiam-se em duas fundamentações bem diferentes.
A primeira é temporal: a restrição não incide sobre situações anteriores à sua previsão legal, seja por ter sido veiculada originariamente por portaria, seja porque o artigo 12-A só foi introduzido pela Lei 15.077, de 27 de dezembro de 2024. É o argumento da legalidade e da irretroatividade — e foi ele que decidiu o caso concreto no próprio Tema 379.
É também o fundamento do acórdão da 1ª Turma Recursal de Mato Grosso do Sul no processo 5007563-19.2024.4.03.6201, relator o juiz federal Ronaldo José da Silva, cuja ementa é expressa quanto à “ausência de previsão legal à época dos fatos”, à “violação ao princípio da legalidade” e à “inaplicabilidade retroativa” do artigo 12-A. O julgado demonstra que invocar o Tema 379 não conduz automaticamente à improcedência do pedido de restabelecimento — mas não afirma que a trava seja inaplicável a quem já era beneficiário.
A segunda fundamentação é subjetiva: a trava, ainda que plenamente válida e vigente, disciplina o ingresso de novas famílias unipessoais, não o retorno de quem já integrava o programa. Não se questiona a legalidade da norma nem o momento de sua edição — questiona-se o seu âmbito pessoal de incidência.
A diferença é de durabilidade, e por isso importa tanto. A linha temporal é transitória: exaure-se à medida que os fatos posteriores a dezembro de 2024 passam a predominar no acervo, quando a trava terá base legal incontroversa e o argumento simplesmente deixará de existir. A linha subjetiva não depende da data dos fatos e sobrevive à consolidação legislativa. Quem hoje ganha pela irretroatividade e não sustenta também a distinção entre ingresso e restabelecimento estará desarmado em poucos anos.
A fundamentação subjetiva já aparece, de modo autônomo, na 2ª Vara Gabinete do JEF de São Paulo. Em sentença de 15 de abril de 2025 no processo 5001347-96.2025.4.03.6301, assentou-se que o limitador “aplica-se ao ingresso de novos beneficiários e não à exclusão daqueles que já vinham recebendo a verba assistencial”, e que “não há, afinal, previsão normativa alguma (legal ou infralegal) que determine a exclusão de beneficiários para que se alcance o percentual fixado (16%)”. A proposição independe por completo da data dos fatos.
No mesmo sentido, a sentença de 8 de outubro de 2025 no processo 5018962-02.2025.4.03.6301, do mesmo juízo: “o impedimento de ingresso de novas famílias unipessoais por força de norma infralegal não pode se sobrepor ao direito da parte autora que já era beneficiária e preenche os requisitos legais, caracterizando a demora na sua reinclusão como uma falha na proteção social”.
O tema ganhou nova camada. A Lei 15.077/2024 tornou obrigatórios o cadastro biométrico e a entrevista em domicílio para determinados grupos, entre eles as famílias unipessoais, e antecipou os ciclos de revisão cadastral. O resultado era previsível: municípios sem estrutura para as visitas, filas, e famílias com benefício suspenso por diligência que depende exclusivamente do poder público.
A Defensoria Pública da União ajuizou a ação civil pública 5002171-51.2026.4.03.6000, na 4ª Vara Federal de Campo Grande, para que União e INSS se abstivessem de indeferir requerimentos ou cancelar benefícios com fundamento exclusivo na ausência de atualização cadastral quando a entrevista não ocorreu por falha estatal. Dela resultou o Acordo MDS/INSS/DPU 4/2026, homologado em 14 de julho de 2026, e a Portaria MDS 1.199/2026, que suspendeu até 1º de julho de 2027 a obrigatoriedade da entrevista domiciliar para unipessoais.
O avanço é real, mas reproduz a mesma assimetria. A cláusula 3ª, § 2º, do acordo mantém a exigência de entrevista para as novas inclusões e para as famílias em averiguação cadastral ou apuração de indício de irregularidade — precisamente o grupo aqui tratado. E a cláusula 8ª esclarece que dele não decorre direito automático a concessão, manutenção ou restabelecimento.
A trava dos 16% sobreviveu ao crivo da TNU, e é preciso reconhecê-lo. Mas sobreviveu com a extensão que a tese lhe deu: condicionante de ingresso, a partir dos diplomas de dezembro de 2024. Estendê-la ao restabelecimento de quem já integrava o programa não decorre do precedente — decorre de uma leitura administrativa que confunde a fila de entrada com a porta de saída, e que trata como limite de despesa aquilo que é regra de composição familiar.
Enquanto a distinção não se consolidar, o efeito prático é converter um erro do Estado, depois reconhecido, em exclusão permanente da principal política de transferência de renda do país. Para uma família com renda per capita zero, a diferença entre entrar na fila e voltar a receber não é técnica. É a diferença entre comer e não comer.
