Notícias Jurídicas Retiradas do Site CONJUR
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A literatura que enfatiza o problema em torno das resoluções é escassa.
Nelson de Sousa Sampaio, em comentário à Constituição de 1946 e logo à de 1967 — que permanece válido para a Constituição atual — já alertava para esse problema quanto às resoluções:
Então avança:
E arremata:
Isso porque concretizam o poder normativo constitucionalmente conferido às Casas Legislativas, sem necessidade de que estas aprovem lei em sentido formal, pois não faria sentido nem a fase de sanção ou veto presidencial (indispensável à aprovação das leis nos termos do artigo 66 da Constituição), nem a aprovação bicameral, para a materialização das suas competências constitucionais e para disciplina de assuntos inerentes à autonomia parlamentar e demais matérias interna corporis. Daí que as resoluções editadas pela Câmara e pelo Senado, quando veiculam disciplina normativa, são atos normativos primários, dotados de generalidade e abstração, que instituem direitos e criam obrigações, situados no mesmo plano hierárquico das leis e retiram seu fundamento de validade diretamente da Constituição.
Como se explicava no início do texto, ao que tudo indica, a dificuldade dos juristas com as resoluções enquanto espécie normativa está em que as resoluções das Casas Legislativas convivem com outra espécie também chamada resolução, mas cuja lógica é totalmente diversa. Tratam-se das resoluções de caráter administrativo, oriundas do Poder Executivo, constituindo atos secundários, infralegais (mais precisamente, no nível quaternário da hierarquia das normas: Constituição > leis > decretos > resoluções administrativas). Existem, ainda, as resoluções editadas pelo Poder Judiciário, pelo Ministério Público, pelos Tribunais de Contas, pelo CNJ e pelo CNMP, entre outros órgãos autônomos, mas essas não serão aprofundadas hoje.
No âmbito da Administração Pública federal abrangido pelo Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024, as resoluções administrativas têm o mesmo status das instruções normativas e portarias, as quais são editadas por uma ou mais autoridades singulares, enquanto as resoluções administrativas são emanadas de órgãos colegiados também como atos normativos inferiores a decreto. Em teoria, como atos secundários, não podem instituir autonomamente obrigações primárias sem fundamento legal. Podem, entretanto, detalhar deveres previstos em lei e produzir efeitos sobre administrados e agentes regulados, desde que respeitados os limites da competência normativa atribuída ao órgão.
O próprio artigo 9º do Decreto nº 12.002, no entanto, admite que essa divisão dos atos inferiores ao decreto em resoluções e em instruções normativas e portarias não exaure as múltiplas formalizações da atividade administrativa, existindo outras denominações utilizadas na prática administrativa — como carta circular, circular, comunicado, decisão normativa, despacho, orientação normativa, parecer de orientação, instrução de serviço, norma de execução, norma-regulamentadora, ofício-circular, regimento, regulamento técnico, regulamento técnico da qualidade, entre outras nomenclaturas —, a despeito de o Decreto nº 12.002 tentar uniformizar a terminologia para a Administração Federal. Assim, a rigor, a posição de um ato administrativo normativo depende mais de sua competência, do seu fundamento de validade e da relação com os demais atos, e não apenas de seu nome.
Poucos administrativistas fazem o alerta para que não se confundam os conceitos que emanam do termo multívoco resoluções, destacando que as resoluções enquanto espécie de ato administrativo não guardam relação com as resoluções editadas pelo Poder Legislativo. Conforme Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
Igualmente, José dos Santos Carvalho Filho assevera:
E prossegue:
Isso só revela o problema mencionado na participação de hoje, desconsiderando o artigo 59, inciso VII, da Constituição e o poder de auto-organização das casas legislativas. No caso do Senado, por exemplo, um sem-número de resoluções disciplinam a atividade administrativa da casa e, não raro, decisões judiciais negam vigência a essas normas e deixam de reconhecer as resoluções como atos normativos primários.
Ao mesmo tempo, o Supremo Tribunal Federal atribui carga normativa suficiente para que as resoluções das Casas Legislativas sejam suscetíveis ao controle de constitucionalidade em abstrato. Há várias decisões nesse sentido: ADIs 806-MC (sobre o plano de carreira da Câmara dos Deputados), 871-MC (sobre a gratificação de atividade legislativa do Senado Federal), 3786 e 3845 (sobre a competência para fixar limites e condições de operações de crédito), 3929 e 4170 (sobre resoluções editadas com base no art. 52, inciso X, da Constituição), 4858 (sobre a competência para fixar as alíquotas interestaduais do ICMS), etc.
A homonímia resolução legislativa versus resolução administrativa atrai o alerta para que essas duas espécies não sejam tratadas como se fossem da mesma escala hierárquica: a primeira é espécie legislativa, ato normativo primário com força e status de lei, enquanto a segunda é forma de exteriorização da atividade administrativa normativa. Rebaixar as resoluções das casas legislativas a atos infralegais esvazia as competências dos artigos 51, inciso IV, 52, XIII, e 59, VII, da Constituição.
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