Notícias Jurídicas Retiradas do Site CONJUR
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O que Nova York, Rio de Janeiro, São Paulo, Brasília e Palmas têm em comum? São cidades que exemplificam bem a vivência do direito de propriedade e de construir no cotidiano da comunidade.
Ou seja, você pode ser dono do imóvel e não poder construir. O conhecimento do direito de construir é elemento essencial da advocacia imobiliária, do bom planejamento urbano e da vida nos grandes centros.
A propriedade confere ao titular um feixe de direitos e poderes sobre o bem, dentre os quais se insere a faculdade de edificar. Esta, contudo, não é absoluta, nem se exerce de forma independente das normas urbanísticas.
O proprietário permanece titular do imóvel, mas o exercício do direito de construir encontra-se condicionado aos parâmetros definidos pelo ordenamento. Por exemplo, há restrições ao direito de construir em áreas ambientalmente ou historicamente protegidas, há limitações ao tipo de destinação de uso de um bem imóvel em determinada região pelas regras aplicáveis ao caso.
No caso de imóveis urbanos, o Estatuto da Cidade, o Plano Diretor, as leis de uso do solo, os códigos de posturas municipais, as normas secundárias dos municípios, entre outros, são exemplos do ordenamento que regula o direito de construir atrelado ao direito de propriedade.
Neste contexto, vamos discutir aqui temas inerentes como o volume de edificabilidade e o aproveitamento urbanístico.
Enquanto o volume de edificabilidade representa uma parcela específica do conteúdo econômico da propriedade, o aproveitamento urbanístico corresponde ao conjunto das possibilidades de utilização urbanística compreendidas no ordenamento jurídico aplicável.
Em outras palavras, o potencial econômico e urbanístico de um terreno não decorre apenas da quantidade de área edificável, mas igualmente da intensidade de ocupação admitida e das atividades que poderão ser nele desenvolvidas.
Por essa razão, o aproveitamento urbanístico constitui categoria mais abrangente do que o simples volume edificável, funcionando como verdadeira síntese das potencialidades conferidas pelo planejamento urbano.
Essa diferenciação revela-se particularmente importante para a análise de investimentos, a estruturação jurídica de contratos e conhecimento de todo o setor imobiliário, como incorporadores, terrenistas, proprietários, construtores, fundos imobiliários e agentes públicos envolvidos na política de ordenação urbana e territorial.
A experiência comparada demonstra a utilidade prática dessa distinção.
No caso, a conhecida estação Grand Central Terminal localizada na East 42nd St., no centro de Nova York, então de propriedade da Penn Central Transportation Co. e de suas afiliadas, foi designado como “marco histórico”, e o quarteirão por ele ocupado como “sítio histórico protegido”, o que restringia, como ainda hoje restringe a exploração imobiliária-construtiva do espaço.
A Suprema Corte atribuiu importância aos direitos de aproveitamento do espaço aéreo (air rights e transferable development rights — TDRs), correspondentes ao potencial construtivo não utilizado. Concluiu-se que esses direitos possuíam valor econômico e podiam ser transferidos para imóveis próximos ao terminal. Sua transferibilidade mitigava o impacto financeiro da restrição imposta ao proprietário. Assim, algumas dessas transferências do direito de construir em Nova York podem ter possibilitado, por exemplo, a construção de prédios icônicos daquela região, como o atual Summit One Vanderbilt.
O exemplo novaiorquino demonstra que o potencial construtivo pode ter expressão econômica própria, sem necessariamente se confundir com o direito de propriedade. Também evidenciou que sua transferência funcionou como instrumento de compensação pelas limitações urbanísticas impostas ao imóvel.
De igual modo, em São Paulo, a adoção do coeficiente básico de aproveitamento e transferência do direito de construir permitiu que o potencial construtivo fosse redistribuído entre imóveis dentro da mesma zona urbana, preservando áreas de interesse ambiental, cultural ou destinadas a equipamentos públicos, sem que isso importasse supressão do conteúdo econômico da propriedade.
Essa operação urbana/imobiliária foi utilizada no imóvel do antigo Hospital Matarazzo (hoje, o polo turístico Cidade Matarazzo). Na situação, através da Lei municipal nº 16.050/14 (Plano Diretor Estratégico), o potencial construtivo não utilizado permitiu a transferência de volumes para a construção de outros imóveis na região, enquanto o valor arrecado na negociação financiou a restauração e exploração eficiente do imóvel histórico.
Caso também recente, complexo e amplamente discutido foi a transferência de volumes para a construção do estádio de futebol do Flamengo, no Rio de Janeiro.
Apesar da condição de enfiteuta, e não titular do domínio pleno, em novembro de 2024, o Município do Rio de Janeiro e o Flamengo assinaram um termo de compromisso para a construção do estádio no Gasômetro, com o uso do potencial construtivo da Gávea. Em linhas gerais, a operação consistiria na emissão de Certificados de Potencial Adicional de Construção sobre a sede do Clube na Gávea. A partir da alienação desses, estipulou-se uma arrecadação de R$ 2 bilhões, valor que custearia as obras do estádio.
A aplicação dos volumes é também observada em cidades planejadas e modernas, como Palmas/TO e Brasília. Em Brasília, o Novo Plano Diretor de 2026 prevê entre os artigos 264 e 265 a transferência dos volumes por meio do direito de construir. Na capital federal, ilustra-se que os volumes são também muito utilizados para atender necessidades de construções subterrâneas ou por restrições a essas, principalmente para construções de estacionamentos no Plano Piloto.
Já o Plano Diretor de Palmas estabelece a transferência do direito de construir entre os artigos 252 a 254, muito embora restrinja o seu uso aos locais definidos entre os artigos 246 e 247.
Chama a atenção o fato de que, em Palmas, os locais passíveis de receber o volume adicional são áreas que não passaram por um “boom” imobiliário, incluindo áreas até próximas a hospitais e universidades, mas distantes do avanço do mercado.
Os exemplos demonstram que o direito de construir deve ser pensado como vetor da infraestrutura, mobilidade, equipamentos públicos e capacidade de absorção populacional. A adequada gestão do volume de edificabilidade e do aproveitamento urbanístico permite compatibilizar desenvolvimento econômico, valorização imobiliária e sustentabilidade urbana.
Nesse contexto, institutos como a transferência do direito de construir revelam-se mecanismos aptos a deslocar o potencial construtivo para as regiões mais adequadas ao adensamento. De tal modo, essa prática fomenta política de desenvolvimento urbano e espacial da cidade, de maneira a equilibrar o interesse histórico, ambiental ou cultural, sem suprimir o conteúdo econômico inerente ao direito de construir.
