Notícias Jurídicas Retiradas do Site CONJUR
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A reforma tributária construiu o IBS e a CBS para funcionar de maneira coordenada. O modelo é dual quanto à competência, mas busca unidade em aspectos fundamentais da incidência: fatos geradores, bases de cálculo, sujeitos passivos, imunidades, regimes diferenciados e creditamento.
A lógica é compreensível. Para quem produz, compra, vende ou presta serviços, pouco importa que a arrecadação seja distribuída entre entes distintos. A simplificação depende de que a tributação seja percebida, tanto quanto possível, como um sistema integrado.
O desafio começa quando há controvérsia.
Os trabalhos tratam de momentos diferentes. Lidos em conjunto, porém, apontam para uma questão institucional maior: construímos tributos materialmente integrados sem assegurar, na mesma intensidade, integração na forma de solucionar as controvérsias que deles surgirão.
A existência de estruturas administrativas distintas é consequência natural do IVA dual brasileiro. A CBS é federal. O IBS pertence a estados, municípios e Distrito Federal e será administrado em estrutura própria. Não seria razoável pretender eliminar toda diferença entre os dois sistemas.
Mas é preciso distinguir as diferenças exigidas pelo federalismo daquelas que apenas acrescentam complexidade processual.
O artigo de Alessandra Okuma mostra que essa assimetria pode aparecer em aspectos bastante concretos: contagem de prazos, organização das instâncias recursais e mecanismos de uniformização. Isoladamente, cada diferença pode parecer administrável. O problema surge quando a mesma operação gera autuações de IBS e CBS.
Os fatos podem ser os mesmos. Os contratos, os documentos e a questão material também. Em muitas situações, a própria disciplina legal será comum. Ainda assim, o contribuinte poderá ter de controlar calendários diferentes, percorrer rotas recursais distintas e provocar órgãos julgadores diversos.
A complexidade invade outro lugar.
Em vez de estar exclusivamente na definição da incidência, passa a estar também na definição de como discutir essa incidência.
Isso tem uma consequência prática relevante. O departamento fiscal ou jurídico não terá de responder apenas à pergunta “qual é a interpretação correta da legislação?”. Em determinados casos, precisará responder antes a outra: “qual é o caminho processual correto para fazer essa interpretação prevalecer em cada tributo?”.
Para um sistema que nasceu sob a promessa de simplificação, essa não é uma questão secundária.
O relatório mostra que a preocupação já não é apenas teórica.
Tomada como exemplo, a controvérsia relatada envolve o artigo 82 da LC 214/2025, que condiciona a suspensão do IBS e da CBS em determinadas exportações indiretas ao cumprimento de requisitos, entre eles certificação no Programa Operador Econômico Autorizado e determinada capacidade patrimonial da empresa comercial exportadora.
O Conselho Brasileiro das Empresas Comerciais Importadoras e Exportadoras levou a questão ao Judiciário. Como não existe uma única jurisdição para os dois tributos, a CBS foi discutida na Justiça Federal e o IBS na Justiça Estadual.
A questão essencial era a mesma: saber se as condicionantes criadas pela lei complementar constituem mecanismos legítimos de operacionalização da desoneração das exportações ou restrições incompatíveis com a proteção constitucional conferida a essas operações.
As respostas foram diferentes.
Quanto à CBS, a Justiça Federal entendeu que o artigo 82 apenas estabeleceu mecanismos operacionais para assegurar que o benefício alcance operações efetivamente destinadas ao exterior. Quanto ao IBS, a Justiça Estadual considerou que as exigências extrapolam a regulamentação e restringem indevidamente a desoneração.
As decisões ainda estão sujeitas a recurso, e seria precipitado extrair delas qualquer conclusão sobre a jurisprudência que prevalecerá.
O dado relevante é institucional: uma única realidade econômica, submetida a uma disciplina material comum, já foi capaz de produzir duas respostas jurisdicionais distintas porque cada parcela do IVA dual percorreu uma estrutura judicial diferente.
Decisões divergentes existem em qualquer sistema jurídico. O problema não é imaginar que o IBS e a CBS devam nascer com jurisprudência absolutamente uniforme.
A questão é a capacidade do sistema de transformar divergência em orientação comum em prazo compatível com a vida econômica.
Uma divergência resolvida rapidamente é parte normal da formação jurisprudencial. Uma divergência que se prolonga durante anos torna-se insegurança jurídica.
E o custo surge antes do trânsito em julgado.
Empresas formam preços, celebram contratos, apuram margens, reconhecem créditos, constituem provisões e aprovam investimentos enquanto os processos tramitam. Se uma mesma operação puder receber tratamentos diferentes para IBS e CBS, essa incerteza entra na tomada de decisão empresarial.
O custo do contencioso, portanto, não se resume a honorários, garantias ou depósitos. Existe um custo econômico decorrente da falta de previsibilidade sobre qual interpretação será aplicada.
Esse ponto é especialmente importante porque uma das ambições da reforma é justamente reduzir a litigiosidade acumulada pelo sistema anterior. ICMS, ISS, PIS e Cofins produziram durante décadas controvérsias alimentadas por diferenças de competência, conceitos, regimes de crédito e legislações locais.
A aproximação material entre IBS e CBS pretende eliminar parte dessas fricções.
Mas, se a solução de conflitos permanecer excessivamente fragmentada, existe o risco de parte da complexidade retirada da legislação reaparecer no contencioso.
Antes, discutíamos muitas vezes qual tributo incidia ou qual legislação local era aplicável. No novo sistema, poderemos discutir se a mesma regra comum deve produzir efeitos diferentes dependendo do caminho administrativo ou judicial percorrido.
É uma complexidade de outra natureza, mas continua sendo complexidade.
Entre os parâmetros nacionais estão prazos de 20 dias para impugnação, recurso voluntário e recurso especial, contados em dias úteis, além da suspensão dos prazos entre 20 de dezembro e 20 de janeiro. A lei determinou ainda que União, estados, Distrito Federal e municípios adaptem sua legislação em até dois anos; se isso não ocorrer, os novos artigos 208-A a 208-J do CTN passam a ser aplicados até a edição de disciplina específica.
Esse movimento vai justamente na direção de reduzir parte das assimetrias que vinham sendo identificadas. E corrige uma premissa importante: a LC 236 não cuida apenas do processo federal da CBS. Ao inserir normas gerais no CTN, cria um núcleo processual nacional.
A LC 236, portanto, é ao mesmo tempo uma resposta e um novo teste para a arquitetura do contencioso. Ela aproxima procedimentos, mas torna ainda mais importante definir com clareza como as normas gerais nacionais se articulam com os regimes específicos dos dois tributos.
A criação da Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS demonstra que o legislador reconheceu a necessidade de harmonização.
É uma peça importante do desenho.
Mas uma instância de uniformização não elimina, por si só, as diferenças existentes ao longo de todo o processo. Antes de chegar a ela, o contribuinte poderá ter percorrido procedimentos distintos e enfrentado entendimentos diferentes nas estruturas do IBS e da CBS.
Há ainda uma questão anterior: definir quando determinada controvérsia envolve legislação comum aos dois tributos. Essa qualificação pode interferir no recurso cabível e no órgão competente para apreciá-lo.
Em outras palavras, a discussão sobre o mérito poderá ser precedida por uma discussão sobre a própria arquitetura do contencioso.
Além disso, a Câmara Nacional de Integração atua no âmbito administrativo. Ela não resolve o problema evidenciado pelo caso do artigo 82 quando a divergência se instala entre Justiça Estadual e Justiça Federal.
Se a matéria for constitucional, o Supremo Tribunal Federal naturalmente poderá exercer função uniformizadora. A situação é menos simples quando a divergência disser respeito predominantemente à interpretação da legislação complementar comum aos dois tributos.
Aí surge uma pergunta que a implantação do sistema terá de enfrentar: como evitar que a convergência legislativa entre IBS e CBS seja desfeita por trajetórias jurisprudenciais paralelas?
Não se trata de transformar IBS e CBS em um único tributo por via processual.
A dualidade foi uma escolha constitucional ligada à estrutura federativa brasileira. Existem competências distintas e razões legítimas para a existência de administrações e órgãos julgadores próprios.
O ponto é outro.
É necessário identificar quais diferenças processuais são indispensáveis à preservação dessa autonomia e quais podem ser harmonizadas sem qualquer prejuízo ao federalismo.
Prazos, requisitos recursais, critérios para identificar matérias comuns, mecanismos de formação de precedentes e instrumentos de comunicação entre as estruturas decisórias devem ser avaliados a partir dessa perspectiva.
A pergunta não deveria ser se é possível tornar os dois contenciosos idênticos.
Deveria ser: quanto de diferença é realmente necessário?
Essa mudança de perspectiva é importante porque a simplicidade prevista como valor do novo sistema não pode terminar no momento em que surge uma autuação.
Para o contribuinte, pouco adianta ter regras materiais convergentes se a divergência sobre essas regras exige duas estratégias, dois calendários, duas estruturas decisórias e, ao final, pode produzir duas respostas incompatíveis.
Há ainda uma dimensão econômica.
Em um IVA baseado em não cumulatividade ampla, questões envolvendo créditos, restituições e ressarcimentos afetam diretamente o caixa das empresas. Uma controvérsia prolongada sobre a recuperação de um crédito não representa apenas um problema jurídico: representa capital de giro indisponível.
O mesmo vale para disputas que interferem em preços, contratos e investimentos.
Por isso, a qualidade institucional do contencioso deve ser considerada parte da eficiência do próprio modelo tributário.
Um bom IVA não é apenas aquele que calcula corretamente o valor agregado. É também aquele que oferece mecanismos previsíveis e relativamente rápidos para solucionar divergências sobre esse cálculo.
A reforma ainda oferece uma vantagem rara para ajustes: o problema foi percebido, o sistema está em implantação, as estruturas administrativas estão sendo organizadas, a jurisprudência ainda é incipiente e o estoque de litígios é pequeno.
Durante décadas, o Brasil tentou corrigir problemas do sistema anterior depois que milhares de interpretações e milhões de processos já existiam. No IBS e na CBS existe a oportunidade de fazer o contrário: identificar as fricções antes que elas se consolidem.
Nesse sentido, o relatório do Jota e o artigo publicado nesta revista eletrônica Consultor Jurídico não devem ser lidos como sinais de fracasso da reforma. Funcionam melhor como testes antecipados de sua arquitetura institucional.
Eles mostram que a simplificação precisa avançar um passo além.
IBS e CBS foram construídos para falar uma linguagem material semelhante. O desafio agora é garantir que as instituições encarregadas de interpretar essa linguagem consigam conversar entre si.
A reforma tributária não estará verdadeiramente simplificada apenas quando o contribuinte souber calcular os novos tributos.
Estará mais próxima desse objetivo quando, diante de uma única controvérsia econômica, também puder confiar que o Estado será capaz de produzir uma resposta coerente.
