Notícias Jurídicas Retiradas do Site CONJUR
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A litigância tributária do Brasil é um gargalo relevante para o país, tanto pela dimensão econômica quanto pelo impacto sobre a estrutura do Poder Judiciário. Segundo o Observatório do Contencioso Tributário do Insper, a soma dos conflitos administrativos e judiciais, nos três níveis federativos, alcançou R$ 5,69 trilhões no último relatório consolidado da série, os quais equivalem a 74,8% do Produto Interno Bruto (PIB) daquele exercício.
Em contraste, de acordo com o Diagnóstico do Contencioso Judicial Tributário Brasileiro, publicado pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e pelo Insper (2022), empresas transnacionais estabelecidas no Brasil informaram que os valores discutidos em litígios tributários correspondem, em média, a 57% do faturamento anual auferido nacionalmente, contra 3,33% nos demais países em que atuam.
No plano processual, o Justiça em Números 2026 registra que as execuções fiscais representam cerca de 22% dos casos pendentes no Poder Judiciário e 45% das execuções pendentes, com tempo médio de oito anos e dois meses até a baixa e taxa de congestionamento de 72,4% em 2025.
Contudo, esse gargalo não se distribui de maneira homogênea entre os entes federativos. Das 16,4 milhões de execuções fiscais pendentes ao final de 2025, 13,1 milhões (80,1% do total) tramitavam na Justiça Estadual, contra 3,2 milhões (19,8%) na Justiça Federal. Nesse contexto, dois terços do acervo estadual se concentravam em apenas dois tribunais, sendo sete milhões de processos no Tribunal de Justiça de São Paulo (TJ-SP) e 1,7 milhão no Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro (TJ-RJ). Uma vez que as cobranças de estados e municípios tramitam na Justiça Estadual, a maior parcela do crédito municipal judicializado se aloja nessa esfera.
Essa deficiência informacional foi documentada pelo Insper em uma pesquisa divulgada em 2026, a qual examinou os Anexos de Riscos Fiscais (ARF) das Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) editadas entre 2016 e 2026. Os riscos fiscais associados a disputas tributárias, estimados em R$ 1,5 trilhão em 2020 — equivalentes a 20% do PIB —, aparecem reduzidos, cinco anos depois, a R$ 729,9 bilhões (ou 6% do PIB), sem que a queda traduza uma diminuição efetiva das controvérsias.
O estudo identificou, ainda, alterações bilionárias de valor sem justificativa pública, metodologias de cálculo não verificáveis e crescimento do número de temas classificados como de impacto “não disponível”, que passaram de um caso na LDO de 2021 para 16 na de 2026. Por fim, concluiu-se que tais inconsistências impedem dimensionar com segurança o passivo tributário potencial da União.
O distanciamento do Brasil em relação a outras jurisdições é igualmente expressivo. Conforme o Diagnóstico do Contencioso Judicial Tributário Brasileiro de 2022, elaborado pelo Insper para o CNJ, empresas transnacionais estabelecidas no país informaram que os valores discutidos em litígios tributários correspondem, em média, a 57% do faturamento anual alcançado localmente, contra 3,33% nos outros países em que operam. Do total de processos tributários dessas empresas, 98,7%, em média, tramitam em território nacional.
Já na parte processual, os sucessivos relatórios Justiça em Números do CNJ identificam, nas execuções fiscais, o principal obstáculo para uma maior eficiência do Poder Judiciário. Segundo a edição de 2026, as execuções fiscais representam aproximadamente 22% do total de casos pendentes no Poder Judiciário e 45% das execuções pendentes, com tempo médio de 8 anos e 2 meses até a baixa. A esse quadro, soma-se o estoque da dívida ativa da União, administrado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e superior a R$ 2,8 trilhões. Trata-se, portanto, de uma litigiosidade que compromete a arrecadação, a segurança jurídica, a competitividade do ambiente de negócios e a própria capacidade de resposta do sistema de justiça.
O mesmo Diagnóstico analisou 5 milhões de processos e 750 milhões de publicações. Para isso, envolveram-se 128 órgãos e foram realizadas 107 entrevistas, no período de 2011 a 2021, identificando um conjunto plural de causas para o crescimento do contencioso. Entre elas, destacam-se a complexidade e a diversidade da legislação tributária, material e processual, que multiplicam as controvérsias interpretativas; a insuficiente transparência dos Fiscos e das Procuradorias no que concerne aos fundamentos dos atos normativos que editam, privando os contribuintes de informações capazes de evitar o litígio; a falta de integração entre as instâncias administrativa e judicial; e os incentivos de natureza econômica, financeira, jurídica e negocial à litigância, a exemplo da expectativa de modulação de efeitos das decisões dos Tribunais Superiores.
A pesquisa constatou também que a especialização dos julgadores contribui para a qualidade e a celeridade das decisões, na medida em que as varas especializadas em matéria tributária demandam aproximadamente metade do tempo das varas comuns. Ademais, o filtro de admissibilidade dos recursos repetitivos se revelou um importante fator de redução do contencioso nos tribunais superiores.
Entretanto, pode-se afirmar que a situação da litigância tributária é ainda mais profunda. Isso ocorre porque ela envolve também a complexidade do sistema em si, com a estrutura federativa dividida em três níveis, o volume excessivo de normas, os conflitos sobre competência, a alta carga de obrigações acessórias, ou seja, os deveres instrumentais à obrigação principal que geram um aumento dos custos com conformidade tributária. Além disso, há a insegurança jurídica e a alta litigiosidade, a morosidade processual e os sistemas não cumulativos complexos. Existem, contudo, tentativas consideráveis sendo implementadas no Judiciário com o propósito de mitigar os malefícios do sistema.
Não por acaso, a política judiciária mais consequente e recente incidiu sobre esse acervo. O Supremo Tribunal Federal, por meio do Tema 1.184 da repercussão geral (RE 1.355.208), assentou ser legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor por ausência de interesse de agir, condicionando novos ajuizamentos à prévia tentativa de conciliação ou solução administrativa e ao protesto do título. Sobre esse fundamento, estabeleceram-se a Resolução CNJ nº 547/2024, cuja constitucionalidade foi chancelada no Tema 1.428 (ARE 1.553.607), e, mais recentemente, a Resolução CNJ nº 689/2026, que estendeu a política às execuções paralisadas há mais de 15 anos. Os resultados têm sido expressivos, com 16,2 milhões de processos concluídos e redução de 39,9% do acervo em três anos.
Impõe-se, além disso, que os tribunais implementem rotinas processuais automatizadas para o controle de prazos. Elas são destinadas ao registro dos períodos de suspensão e arquivamento provisório, à identificação dos processos paralisados e ao encaminhamento dos autos ao magistrado competente.
Esse movimento reflete, sobretudo, a depuração de um passivo histórico de cobranças de baixa recuperabilidade, ao passo que a demanda por novos processos segue crescente. Nesse sentido, o Judiciário encerrou o ano de 2025 com 75,5 milhões de processos pendentes e recebeu 40,9 milhões de casos novos, o maior volume da série histórica iniciada em 2009. Logo, o desafio ainda é grande, e o volume de entrada de novos processos é um sintoma do arranjo sistêmico brasileiro que incentiva a cultura da litigância.
A Emenda Constitucional nº 132/2023 se sobrepõe a esse quadro. Embora orientada pela simplificação material, o seu desenho federativo preserva a separação entre os entes na cobrança, na fiscalização e na representação judicial dos créditos, de modo que o mesmo fato gerador poderá ensejar três lançamentos e, na inadimplência, três execuções fiscais distintas. O relatório do grupo de trabalho instituído pela Portaria STJ/GP nº 458/2024 projeta que os novos tributos podem, ao menos, triplicar o contencioso sobre o consumo, estimando 680.868 execuções fiscais anuais de Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS) nas instâncias ordinárias, com incremento de 107% na Justiça Federal. Outrossim, adverte para o risco de colapso da infraestrutura judiciária.
A transição não será breve. Segundo levantamento partir dos dados do DataJud, divulgado em abril de 2026, estimou em cerca de 2,02 milhões em o estoque de processos relativos ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), ao Imposto sobre Serviços (ISS), ao Programa de Integração Social (PIS), à Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e ao Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) foi estimado em cerca de 2,02 milhões ao final de 2025, sendo improvável o esgotamento antes de 2033. Assim, conviveremos, por mais de uma década, com dois regimes de contencioso.
Nesse cenário, os instrumentos consensuais deixam de ser um complemento e passam a ser a condição de viabilidade do novo sistema. Em 2025, a PGFN alcançou o patamar recorde de R$ 66,1 bilhões recuperados da dívida ativa, sendo R$ 30,8 bilhões oriundos de transação. No plano subnacional, o Acordo Paulista e os Centros Judiciários de Solução de Conflitos e Cidadania (Cejuscs) tributários fomentados pela Recomendação CNJ nº 120/2021 seguem a mesma direção.
Atualmente, a arbitragem se une a esse conjunto. Em 12 de agosto de 2026, o Senado Federal aprovou, por 69 votos a zero, o substitutivo da Câmara ao Projeto de Lei Complementar nº 124, 2022, que altera o Código Tributário Nacional para disciplinar a prevenção de litígios, a consensualidade e o processo administrativo em matéria tributária e aduaneira, incorporando ao ordenamento a arbitragem especial tributária e aduaneira, ao lado da mediação e da transação, e vinculando a administração tributária aos precedentes obrigatórios do STF e do STJ. O texto foi encaminhado à sanção presidencial. Além disso, tramita na Câmara o Projeto de Lei nº 2.486/2022, aprovado pelo Senado em junho de 2024, que detalha o procedimento arbitral.
Todavia, cabe registrar que a efetividade do instituto dependerá da regulamentação subsequente, notadamente da definição das matérias arbitráveis, dos critérios de credenciamento das câmaras e do grau de bilateralidade na instauração do procedimento. Ressalta-se também que arbitragem é vocacionada para as controvérsias de maior complexidade técnica e expressão econômica, ao passo que o contencioso municipal de massa exige uma resposta diversa, centrada no protesto, na transação por adesão e na conciliação. São problemas distintos, com soluções distintas, no entanto apresentam um objetivo comum: a possibilidade de meios alternativos de resolução de conflitos.
O equacionamento desse risco depende da definição de um modelo processual adequado e, sobretudo, do fortalecimento da consensualidade tributária, cuja experiência recente demonstra ser um instrumento eficaz de arrecadação e pacificação. O conjunto dos dados indica que, sem uma reforma processual e uma mudança cultural na relação entre Fisco e contribuinte, a simplificação prometida pela Emenda Constitucional nº 132/2023 pode se converter em uma nova fonte de litigiosidade.
